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案例21河南省人民檢察院濟源分院
督促保護小浪底水利樞紐工程國有財產??行政公益訴訟案
要旨
針對小浪底水利樞紐工程附屬工程西溝壩漫壩事故造成國有財產損失的情況，檢察機關督促水利部小浪底水利樞紐管理中心（以下簡稱小浪底管理中心）理順安全監管體制機制，落實屬地和部門監管職責，強化安全責任意識，加強預報預警智慧監測建設，從源頭上防范和化解重大安全風險,遏制重特大生產安全事故，確保國有資產安全。
基本案情
黃河小浪底水利樞紐工程是黃河干流三門峽以下唯一能取得較大庫容的控制性工程，是黃河下游防洪減淤、治理開發黃河的關鍵性工程。2021年3月1日，小浪底水利樞紐附屬工程西溝壩發生一起漫壩事故，導致壩體局部垮塌，水流進入水電站地下廠房，發電機組停機，造成國有財產損失。
調查和督促履職
事故發生后，檢察機關在與濟源示范區應急管理局、水利局溝通工作時了解到該線索。2022年5月6日，河南省人民檢察院濟源分院（以下簡稱濟源分院）根據最高檢“八號檢察建議”對小浪底管理中心立案調查。經調查，2021年3月1日3時35分，小浪底水利樞紐工程灌溉洞供水支洞工作閘門非正常自行開啟，水流進入西溝壩內和小浪底水電站安裝間，造成6臺發電機組停機、7條出線開關跳閘，全廠失電，直接經濟損失2363.38萬元。
檢察機關深入調查發現，此次安全生產事故造成國有財產損失的深層原因是：落實《中華人民共和國安全生產法》不到位，安全生產監管體制機制不順暢、不健全，未落實水利安全生產監管“屬地”原則。因小浪底水利樞紐工程專業性強，其管理中心隸屬水利部直管級別較高，長期以來未有效落實安全生產屬地管理。事故發生后，水利部小浪底水利樞紐管理中心第一時間向水利部報告相關情況，并首次向濟源產城融合示范區報告該情況。具體原因是：管理不到位和相關設備維修養護欠缺，一是附屬工程西溝壩運行管理薄弱，監管存在盲區，長期失管失察。工程和設備安全隱患未提前排查整改，錯失搶險有利時機。二是灌溉洞供水支洞工作閘門維修養護和管理不到位，長期帶病運行。三是現場視頻監控系統未發揮監控作用。四是西溝壩水位監測缺失。五是值班人員履職不到位，勞動紀律松弛。六是小浪底管理中心未按水利部規定及時開展重大危險源辨識并落實管控措施。
根據《中華人民共和國安全生產法》、《關于成立水利部小浪底水利樞紐管理中心的通知》（水利部水人事〔2011〕480號）等規定，小浪底管理中心對小浪底水利樞紐相關設施的安全穩定運行負有監督管理主體責任。濟源產城融合示范區安全生產工作委員會、應急管理局、水利局對小浪底水利樞紐工程安全運行負有屬地監管和行業監管責任。
一是通過監督落實《中華人民共和國安全生產法》推動社會治理。濟源分院檢察長親自辦理重大典型案件，統籌案件辦理和社會治理。檢察長將該情況形成專題工作報告報濟源產城融合示范區黨委政府，并與主要領導溝通協調，得到黨委政府高度肯定和全力支持，迅速推進工作。2022年5月19日，濟源分院檢察長會同濟源產城融合示范區主管安全生產副市長、安全生產委員會辦公室、應急管理局、水利局共同向小浪底水利樞紐管理中心公開送達檢察建議書，建議其：一是根據《中華人民共和國安全生產法》，落實水利安全生產監管“屬地”原則，全面整改發現的問題，理順安全監管體制，落實屬地及行業管理職責，主動接受“屬地”行政執法監管。二是落實隱患治理監督責任，全面梳理安全漏洞，建立隱患排查整治清單，壓實整改責任，堅持“誰檢查、誰建賬、誰閉環”，實現工作動態閉環管理，限期消除安全隱患。三是建立完善雙重預防工作機制，落實“三必須”安全生產監督管理、安全風險全鏈條管控責任制度，建立安全生產違法行為信息庫和舉報制度，進一步強化系統治理，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范和化解重大安全風險,遏制重特大生產安全事故，確保國有資產安全。送達檢察建議同時，幾部門召開第一次工作推進會。主管安全生產副市長提出，屬地各安全生產責任單位要根據檢察建議，嚴格落實好《中華人民共和國安全生產法》，和小浪底進一步加強安全管理工作協作配合，履行好安全生產行業責任、主體責任、監管責任、屬地責任，保障小浪底安全平穩運行。
二是通過高效落實檢察建議確保國有財產安全。小浪底管理中心收到檢察建議書后高度重視，組織干部職工認真學習、研究，并逐條落實。一是根據相關規定，結合行業監管和屬地監管要求，與濟源產城融合示范區應急管理局、水利局就落實水利安全生產監管“屬地”原則形成了《關于建立保障小浪底水利樞紐安全穩定運行協作聯動機制的意見》，進一步明確職責。二是落實事故隱患治理監督職責，采取“雙隨機、一公開”和“四不兩直”方式進一步壓實事故隱患排查整改責任，開發公司履行事故隱患排查整治主體責任，建立事故隱患排查整治臺賬，實現工作閉環管理。三是嚴格落實“三管三必須”安全生產原則，健全風險管控制度，強化動態風險管控。四是加強宣傳引導。通過專題會議學習、將安全生產作為主題黨日重要內容、聘請專家學者開展講壇、開展安全生產月活動等方式，不間斷加強干部職工安全生產教育。2022年以來，管理中心已順利完成山體邊坡安全檢查管控及年度調水調沙任務，安全平穩度汛，上半年國有資產管理實現盈利。
三是通過建立機制理順安全監管體制。案件辦理中，濟源分院發揮橋梁紐帶作用，注重構建溝通協商機制，加強職能融通。為確保檢察建議整改落實，濟源分院推動濟源產城融合示范區安委辦與小浪底管理中心建立常態化聯系渠道，正常開展安全生產執法檢查等，其間召開檢察建議落實推進會3次，跟進監督安全生產屬地管理及相關隱患整改工作。檢察機關與行政機關、小浪底管理中心就進一步建立協作機制達成了共識，明確了“監督是為了更好服務”的理念，提出“督導不替代、履職不越位、服務不添亂、跟蹤不缺位”的原則，探索把單向監督變多向合作的良性工作辦法。濟源產城融合示范區應急管理局、水利局和水利部小浪底水利樞紐管理中心聯合會簽了《關于建立保障小浪底水利樞紐安全穩定運行協作聯動機制的意見》，常態化保障小浪底安全運行。行政機關及小浪底管理中心充分認識到公益訴訟制度的重大意義和深刻內涵，與濟源分院會簽文件《關于在小浪底水利樞紐和西霞院反調節水庫檢察公益訴訟中加強協作配合的意見》，明確了在水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持及其他重點領域開展公益訴訟協作。
典型意義
“黃河安瀾，天下大穰”，安全生產是重大政治責任，是民生大事。黃河小浪底水利樞紐工程的安全運行事關黃河安危，事關黃河流域高質量發展。水利部小浪底水利樞紐管理中心作為部屬正局級事業單位，存在安全生產執法“屬地管理”不能落實的問題，上級主管部門因地理因素不可能做到常態化監管，必須充分發揮屬地安全監管的重要作用，才能有效保護國有財產安全。以檢察監督為橋梁紐帶，地方行政部門實現了對國有大中型企業的屬地安全生產執法監管。檢察機關通過法律監督發揮了在社會治理中的重要作用，助推了黨委政府法治化社會治理進程，發揮出中國特色社會主義法治制度的價值作用。
文章來源：河南省人民檢察院濟源分院